Prüfberichte

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11 2020Zusammenfassung

Das Land NÖ unterstützte im Rahmen der Grundversorgung hilfs- und schutzbedürftige Fremde während des Asylverfahrens.
In der Flüchtlingskrise 2015 und 2016 befanden sich jeweils zum Jahresende 12.868 beziehungsweise 13.093 Personen in der NÖ Grundversorgung, darunter 751 beziehungsweise 849 unbegleitete minderjährige Fremde. Den Höhepunkt bildeten 14.877 zu versorgende Fremde Anfang Juni 2016. Danach ebbte die Flüchtlingswelle ab, sodass Ende 2019 noch 3.596 Fremde in Niederösterreich zu versorgen waren.

Diese Entwicklung spiegelte sich – zeitlich versetzt – in den Ausgaben wider, die sich Bund und Länder grundsätzlich im Verhältnis sechs zu vier teilten. Die Gesamtausgaben von 55 Millionen Euro im Jahr 2015 stiegen auf 141 Millionen Euro im Jahr 2016 und 121 Millionen Euro im Jahr 2017. Danach fielen die Ausgaben auf 70 Millionen Euro im Jahr 2018 und 42 Millionen Euro im Jahr 2019.
Das Land NÖ zahlte davon insgesamt rund 119 Millionen Euro und der Bund rund 309 Millionen Euro. Diese Zahlungen deckten die Ausgaben für die – zwischen Bund und Ländern vereinbarten – Leistungen der Grundversorgung ab, für die Kostenhöchstsätze und Mindeststandards galten. Darüber hinausgehende Leistungen aus der Kinder- und Jugendhilfe oder Sozialhilfe trug das Land NÖ.

Leistungen und Leistungsbeziehende

Die Leistungen umfassten Unterbringung und Verpflegung, Information, Beratung und soziale Betreuung, Krankenversorgung, Bekleidungshilfe, Taschengeld, Freizeitaktivitäten, Schulbedarf sowie Zusatzleistungen, wie Transporte, Deutschkurse oder Rückkehrberatung.
Leistungsbeziehende waren hilfs- und schutzbedürftige Asylsuchende ab der Übernahme vom Bund in die NÖ Grundversorgung, Asylberechtigte bis vier Monate nach Vorliegen des Asylbescheids, subsidiär Schutzberechtigte und Geduldete.

Zweckmäßige Organisation auch in der Flüchtlingskrise

Die NÖ Grundversorgung oblag der „Koordinationsstelle für Ausländerfragen“ in der Abteilung Staatsbürgerschaft und Wahlen IVW2. Diese Stelle übernahm ab 1. Jänner 2019 die Versorgung von unbegleiteten minderjährigen Fremden (UMF) von der „Koordinierungsstelle für UMF“ der Gruppe Gesundheit und Soziales GS.
Obsorge und Rechtsvertretung der unbegleiteten Minderjährigen verblieben bei der Abteilung Kinder- und Jugendhilfe GS6. Diese Trennung von Unterbringung und Rechtsvertretung beugte möglichen Interessenkollisionen (Auslastung der Quartiere, Kindeswohl) vor.
Die Abteilungen beauftragten humanitäre, kirchliche und gewerbliche Einrichtungen sowie private Personen damit, die Leistungen der Grundversorgung in der vorgeschriebenen Qualität (Mindeststandards, Kostenhöchstsätze) zu erbringen. Die Verträge behielten die Zuweisung und die Verlegung von Fremden dem Land NÖ vor, ohne den Quartierbetreibern (Unterbringung, Verpflegung) und den Betreuungseinrichtungen (Information, Beratung und soziale Betreuung) eine Auslastung zu garantieren.

Organisierte und individuelle Unterbringung

Im Zeitraum 2015 bis 2019 erfolgte für 50 bis 72 Prozent der Grundversorgten die Unterbringung in organisierten Unterkünften und für 50 bis 28 Prozent in individuellen Unterkünften, wenn die Voraussetzungen dafür vorlagen (Mietvertrag, selbstständige Lebensführung).
Die individuelle Unterbringung verursachte je nach der Anzahl der Personen zwischen 47 und 71 Prozent geringere Ausgaben als eine organisierte Unterbringung. Die organisierte Unterbringung war jedoch zur sozialen Betreuung zweckmäßig.
Die Maßnahmen der Abteilung Staatsbürgerschaft und Wahlen IVW2, den Anteil an Personen in individuellen Quartieren von 28 Prozent im Jahr 2016 auf 50 Prozent im Jahr 2019 zu steigern, entlasteten den Landeshaushalt in den Jahren 2017 bis 2019 insgesamt um rund 1,30 Millionen Euro.
Unter 14-jährige unbegleitete Fremde wurden in Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe oder mit einem älteren Verwandten in Wohngruppen untergebracht, der bevorzugten Unterbringungsform für unbegleitete Minderjährige. Zudem bestanden private Unterkünfte nach dem Vorbild von Pflegeeltern und betreutem Wohnen für über 17-jährige unbegleitete Fremde.

Sonderbestimmungen für besonders hilfsbedürftige Fremde

Für besonders hilfsbedürftige Fremde galten Sonderbestimmungen und Sonderbetreuungen, zum Beispiel in NÖ Pflege- und Betreuungszentren, privaten Pflegeheimen oder Frauenhäusern.
Für die Unterbringung von unbegleiteten minderjährigen Fremden verlangten Richtlinien eine tägliche 24-Stunden-Betreuung, ein sozialpädagogisches Konzept, ein Personalkonzept und ein Sicherheitskonzept (Hausordnung). Sie konnten subsidiär Leistungen aus der Kinder- und Jugendhilfe erhalten, zum Beispiel Unterbringung in einer sozialpädagogischen Einrichtung. Das Ziel bestand darin, die Selbsterhaltungsfähigkeit der Jugendlichen zu erreichen.

Vorrangigkeit des Kindeswohls auch bei Straffälligkeit

Bundes- und Landesgesetze ordneten ausdrücklich die Bedachtnahme auf die Rechte der Kinder an. Öffentliche wie private Einrichtungen hatten bei allen Maßnahmen, die Kinder und Jugendliche betrafen, das Kindeswohl vorrangig zu berücksichtigen.
Selbst Verfahren gegen straffällig gewordene Jugendliche waren auf deren Resozialisierung auszurichten, zum Beispiel durch Anleitung, Aufsicht, Betreuung, Entlassung auf Bewährung oder Bildungsprogramme.
Spezielle Konzepte zur grundrechtskonformen Unterbringung und resozialisierenden Betreuung von straffälligen unbegleiteten minderjährigen Fremden schrieben die Richtlinien der Grundversorgung nicht vor, daher fehlten hierzu Vorgaben.

Sonderbetreuungseinrichtung Drasenhofen

In Drasenhofen wurde in nur einem Monat, gerechnet vom Angebot (25. Oktober 2018) bis zur ersten Belegung des Quartiers (26. November 2018), eine Sonderbetreuungseinrichtung mit erhöhter Sicherheit für bis zu 20 unbegleitete minderjährige Fremde eingerichtet. Damit sollten die Lage in den bisherigen Unterkünften und die Sicherheit verbessert werden. Das „UMF-Konzept“ für diese Einrichtung vom 30. Oktober 2018 sah als Zielgruppe disziplinär auffällige Jugendliche von 14 bis 18 Jahren und besondere Sicherheitsvorkehrungen für Jugendliche mit akuter Suchtproblematik sowie akuter Selbst- und Fremdgefährdung vor.
Das Entgelt von 283,00 Euro pro Person und Tag setzte sich aus dem Tagsatz von 95,00 Euro für die Unterbringung, was der Grundversorgungsvereinbarung entsprach, und 188,00 Euro für Sicherheit zusammen. Dafür und für die vereinbarte Jahresreserve bei Unterbelegung lagen keine Vergleichswerte vor.
Am 30. November 2018 beurteilten die NÖ Kinder- und Jugendanwaltschaft und die Bezirkshauptmannschaft die Unterbringung als nicht kinder- und jugendgerecht sowie als akut beziehungsweise als latent kindeswohlgefährdend. Daher forderten die Landeshauptfrau und das für Kinder- und Jugendhilfe zuständige Mitglied der NÖ Landesregierung eine jugendgerechte Unterbringung.
Am selben Tag wurden neun Jugendliche von Drasenhofen in ein Haus für unbegleitete minderjährige Fremde mit erhöhtem Betreuungsbedarf in Maria Enzersdorf verlegt.
In beiden Fällen wären eine längere Vorbereitung und ein sozialpädagogisches Konzept wirtschaftlich und zweckmäßig gewesen.

Umfassender Kriterienkatalog für unbegleitete minder­jährige Fremde

Im April 2020 lag ein umfassender Kriterienkatalog mit 45 Vorgaben vor, zum Beispiel für ein Schutzkonzept, ein sozialpädagogisches Konzept, ein Personalkonzept, ein Krisen- und Notfallkonzept, ein Entwicklungskonzept sowie für Verhaltensrichtlinien, Sozialberichte, Tagesstrukturpläne oder Beschäftigungspläne.
Weiters lag eine Strategie „Risikobeurteilung & Maßnahmenplan zur Unterbringung von Flüchtlingen bei Flüchtlingskrisen“ vom April 2020 vor.
Damit war eine wesentliche Empfehlung des Landesrechnungshofs erfüllt.

Information, Beratung und soziale Betreuung

Zwischen einem Verbleib in Österreich, einer Auslastung der Quartiere, einer baldigen Entlassung aus der Grundversorgung und einer Rückkehr in das Herkunftsland konnten Interessenkollisionen für die Betreuungsorganisationen auftreten.
Information, Beratung und soziale Betreuung beruhten auf Verträgen aus dem Jahr 2004, die einer Erneuerung bedurften. Dabei sollte Interessenkollisionen vorgebeugt sowie berücksichtigt werden, dass Rückkehrberatung grundsätzlich eine Aufgabe des Bundes war.

NSA Bewachungs-Detektei GmbH

Im Mai 2018 erhielt die NSA Bewachungs-Detektei GmbH (National Security Austria) im Rahmen einer Schwerpunktaktion den einmaligen Auftrag, in der Zeit von 15. Mai bis 15. Juli 2018 die Rückkehrberatung und die Rückkehrunterstützung von 200 Fremden durchzuführen, deren Asylverfahren rechtskräftig negativ abgeschlossen war und die kein Aufenthaltsrecht besaßen. Das pauschale Angebot betrug 25.000,00 Euro für 200 Beratungen. Davon wurden 23.618,75 Euro für die durchgeführten Beratungen ausbezahlt.
Im Ergebnis wurden 105 Personen aus der Grundversorgung entlassen, was insgesamt jährlichen Minderausgaben von über einer Million Euro, davon rund 300.000,00 Euro für das Land NÖ, entsprach, sofern die Fremden zurückkehrten und nicht Sozialhilfe bezogen.
Im September 2018 erhielt die NSA Bewachungs-Detektei GmbH den Auftrag, von 1. September bis 31. Dezember 2018 täglich eine Sicherheitskraft in einem Quartier in Lilienfeld bereitzustellen. Der Grund für den Auftrag waren Probleme in der Unterkunft und Beschwerden aus der Bevölkerung, nachdem dort Fremde mit Sonderbetreuungsbedarf untergebracht worden waren. Das Entgelt betrug 46.546,24 Euro.
Im Oktober 2018 erhielt die NSA Bewachungs-Detektei GmbH den Auftrag, von 8. Oktober bis 31. Dezember 2018 die Unterbringungsstruktur von organisierten Unterkünften zu ermitteln, dazu allenfalls Verbesserungen vorzuschlagen und die Quartierbetreiber in Sicherheitsfragen zu beraten. Der Auftrag wurde mit 25.600,00 Euro für 192 Beratungen abgerechnet. Ziel war, Vorkommnisse und Beschwerden zu untersuchen sowie die Sicherheitslage in den Quartieren einzustufen und zu verbessern.
Die Angemessenheit des Preis-Leistungs-Verhältnisses war dazu nicht belegt.

Strategien für kommende Flüchtlingswellen

Die rechtlichen und organisatorischen Grundlagen der Grundversorgung enthielten strategische Ansätze und Konzepte. Diese sollten zu einem Organisationshandbuch ausgebaut werden.
Zudem arbeitete die Abteilung Staatsbürgerschaft und Wahlen IVW2 an einem Asyl-Notfallplan beziehungsweise Maßnahmenplan. Dieser sollte Konzepte für eine effektive und effiziente Bewältigung weiterer Flüchtlingswellen enthalten.
Weitere Feststellungen betrafen die Verrechnung der Ausgaben und der Einnahmen der Grundversorgung sowie die Kontrolle der umfangreichen Abrechnungen.
Insgesamt gelang es der „Koordinierungsstelle für UMF“ (mit 31. Dezember 2018 aufgelöst) und der „Koordinationsstelle für Ausländerfragen“, die Flüchtlingswelle bei hohen Anforderungen, außergewöhnlichen Belastungen und großem persönlichen Einsatz zweckmäßig und wirtschaftlich zu bewältigen. Dabei setzten sich Führungskräfte und Mitarbeitende insbesondere bei Informationsveranstaltungen Ängsten, Beschimpfungen und auch Drohungen aus.

Die NÖ Landesregierung bezog sich in ihrer Stellungnahme vom 8. September 2020 auf den „Bericht Ortsaugenschein in der UMF-Einrichtung Drasenhofen am 30.11.2018“, aufgrund dessen die NÖ Landesregierung die Maßnahmen eingeleitet hatte. Sie sagte im Wesentlichen zu, die Anregungen umzusetzen und verwies auf die bereits getroffenen Maßnahmen.
Der Landesrechnungshof nahm die Stellungnahme zur Kenntnis und pflichtete der NÖ Landesregierung bei, dass der Bericht der Kinder- und Jugendanwaltschaft und die Feststellungen der Bezirkshauptmannschaft zur Kindeswohlgefährdung die kurzfristige Verlegung der Jugendlichen auslösten.
Ihm kam es darauf an, die zweckmäßige Bewältigung der Flüchtlingswelle ab 2015 hervorzuheben. Zudem konnte er durch die mittlerweile umgesetzten Empfehlungen zu einer kinder- und jugendgerechten Unterbringung von unbegleiteten minderjährigen Fremden mit besonderem Betreuungsbedarf beitragen.

Zusammenfassung

Bericht

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